□出台背景
"该《意见》的制定旨在加强对行政许可的司法审查，进一步改进审判工作，充分发挥好行政审判的职能作用，妥善处理政府与人民群众，行政许可机关与行政相对人之间的关系，化解"官民矛盾"，创建重庆良好的投资和发展环境，充分保护老百姓的合法权益，促进我市社会经济发展与和谐重庆的建立。"
市高院副院长、政治部主任唐信福在《意见》的新闻发布会上这样评价。
据悉，在两年前施行的《中华人民共和国行政许可法》对推进依法治国进程具有里程碑意义。行政许可法包含了许多先进的法治理念，譬如有限政府，责任政府，诚信政府，服务政府，便民高效，透明廉洁等，对行政提出了更高更严的要求。同时，该部法律对于深化行政审批制度改革，建设法治政府、履行中国加入世贸组织的承诺，特别是对司法审查都将产生深刻的影响。但到具体的司法实践中，一些规定欠缺可操作性。结合我市的情况看，行政许可法施行以来，行政许可类案件逐步增多，在审理行政许可类案件中，由于法律依据较少，各级法院对诸如原、被告资格，行政许可的程序审查、行政许可前置行为的审查以及判决深度等方面认识不一致，处理不统一，在一定程度上影响了案件的审理。为此，制定本《意见》，力求统一全市法院审理行政许可案件的司法尺度，提高案件质量，达到规范司法行为，促进司法公正的要求。
《意见》共六章二十八条，主要规定了当事人资格、起诉期限、行政许可证据的提交、审理与判决、行政许可赔偿和行政许可补偿等内容。行政许可与人民群众日常生产生活联系紧密，攸关其人身、财产权益，行政许可案件的处理对社会经济发展和公民个人权益影响很大。为此三峡都市报将对该《意见》进行解读。
□解读
保护当事人知情权
行政审批不让查 机关小心当被告
如欲了解一些项目的审批情况，市民可到行政机关查询。如果行政机关不准查，那么行政机关就可能坐上被告席。
市高院副院长唐信福介绍，根据行政诉讼法和最高法院司法解释的规定，凡是与被诉具体行政行为有法律上利害关系的当事人都具有原告资格，凡是做出被诉具体行政行为的行政机关或授权组织都是适格被告。但具体到行政许可领域，存在需要明确的特殊情形。《意见》明确赋予了查询申请人的原告资格。
如果当事人申请查询行政许可决定，而行政机关拒绝，导致其受行政许可法所保护的查询权受到侵犯，这与行政机关不公开行政许可决定的行为有法律上的利害关系。所以，为保障公众知情权，特别明确了查询申请人的诉权。
此外，为保护农民的合法权益，《意见》特别规定村委会等涉及法律、法规赋予行政许可初审权的群众自治组织也可成被告。比方说建房子，如果村委会不予初审上报，政府就无法颁发住房建设批准书，农民住房建设批准程序就会因此中止。因此，这种情形下，可以将村委会列为被告。
防止机关办事拖拉
审批研究过久造成损失要负责
行政机关"研究"太久，可能造成当事人损失。《意见》规定，谁故意拖延谁就承担责任。
有的当事人在申请行政许可过程中，可能遭遇"长久等待"。如果行政机关往往以正在研究为由，迟迟不予答复，致使当事人对行政机关逾期不作为以及拖延作为不能及时提起诉讼。
对此，《意见》规定，一些申请依法应先经下级行政机关审查后，再报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关不予受理，或在法定期限内不予上报审查意见而引发官司，下级行政机关坐被告席。
唐信福说，因为行政许可法对下级行政机关初审权的行使程序和时限作了规定，为了防止下级行政机关滥用初审权侵害当事人的合法权益，有必要对下级行政机关不履行法定职责的行为单独规定法律责任。这样规定也符合"谁过错谁担责任"的原则。
此外，《意见》还对"统一办理"、"集中办理"和"联合办理"等情况下引发的案件，进行审理规范。
许可过程环环相扣
审批文件无公章行政许可不合法
有时一个具体的许可过程是由几个环节构成的，如果前面的环节违法，由此引出的行政许可行为就可能错误。
在具体案件审理中，法院要对作为前置环节的证据进行审查。比如在拆迁许可中，建设项目审批、用地规划许可、建设用地审批等均是前置环节，法院在审理中就要对建设项目审批等的合法性进行审查。
《意见》明确规定，一旦出现违反法律强制性规定的、以书面形式作出的行政行为未加盖行政机关印章的、超越职权作出行政行为的、依职权作出应依申请的行政许可行为和其他重大明显违法情形的，法院不作为证明其许可行为合法的证据和依据。
防故意不发许可证
确定能准予许可法院直接判颁证
如果当事人的申请符合相关条件，而行政机关却故意不颁发许可证，怎么办？《意见》规定，法院能够判断是否准予行政许可，就可直接判决行政机关作出处理决定。确有必要的，可判决行政机关作出准予许可决定。
而对于一些行政许可决定需要通过听证、招标、拍卖、检疫、检测等特殊行政程序、方式，或者涉及复杂的裁量因素的，不宜由人民法院判断的，法院就不会直接判决行政机关作出行政许可决定。
唐信福解释，根据实际情况区别对待，符合行政权与司法权分工的原则。一般而言，法院坚持司法裁判的适当性，只对行政机关不予答复或不予许可决定是否合法进行审查，而把是否准予许可的判断交由行政机关作出，充分尊重行政机关的裁量权。
行政机关审查不严
造成当事人损失根据过错要赔偿
该批的不批，不该批的又批了，由此给当事人带来的经济损失谁来买单？
《意见》中，关于行政许可赔偿和补偿官司的规定，可最大限度保护当事人合法权益。如果是因为行政机关违法审批，导致当事人经济受损，就可状告行政机关，要求获得直接损失的赔偿。如果是行政机关审查不严，导致当事人损失的，根据过错程度不同，行政机关还将被判决承担不同的赔偿责任。
哪些属于当事人的直接损失呢？《意见》列举了五种情形：一、停产停业期间的经常性费用开支；二、财产价值的减损；三、参加招标、投标等程序的先期投入；四、与个人生存技能有关的许可证被吊销或扣押期间的收入；五、因行政许可行为造成的其他直接损失。
行政机关违法许可造成损失要赔钱，合法审批如果给当事人造成损失怎么办呢？那就要补偿。换言之，如果行政机关在审批某种行业时，严格按照法律法规进行，没有违法。但随着政策的变化或具体情势的需要，行政机关要撤销或者收回对这种行业的批准。在这种情况下，经济受损的当事人向法院起诉后，法院可按照《意见》中关于行政许可补偿诉讼的规定，判决补偿或者进行调解。
如果行政补偿决定所确定的数额明显偏低的，法院可直接判决行政机关补偿的具体数额。这就极大地方便了老百姓，有利于案结事了。《意见》中关于补偿的标准与行政赔偿的相同，也与即将出台的《重庆市行政补偿暂行规定》一致。这笔钱由涉案的行政机关出，由各级财政列支。
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“民告官”案涉及八大类
行政机关根据公民、法人和其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的一种行政行为。它作为一种行政管理制度，是行政机关在管理经济事务和社会事务中的一种事先控制手段，通常称为"行政审批"。审批的形式多种多样，通过审批，有的得到一个许可证，有的得到一本执照，有的盖上印章或贴上许可标记。因此，行政许可是对各种行政审批活动的一种抽象和概括。
近日，记者从市高院获悉，重庆市目前的行政许可案件主要涉及房屋拆迁、卫生、土地和屠宰行政许可等八大类型。市高院曾对25件行政许可案进行分析，其中市民胜诉案件占44%，而行政机关胜诉率只有28%；另有28%的案件是调解或撤诉。
为啥行政部门败诉率高，市高院行政庭副庭长王彦分析称，除老百姓法律意识增强外，个别行政部门滥用职权、违反法定程序进行审批是其败诉较多的主要原因之一。
三峡都市报记者 程建勇
